魏際剛:深化鐵路體制改革的重點(diǎn)任務(wù)及保障措施
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深化鐵路體制改革主要內(nèi)容
(一)目標(biāo)
形成全面激發(fā)鐵路發(fā)展活力、增強(qiáng)行業(yè)競爭力和持續(xù)發(fā)展能力、更好地為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)的體制;鐵路企業(yè)真正成為市場主體;形成統(tǒng)一開放、公平公正、有效競爭的鐵路運(yùn)輸市場;行業(yè)管理、監(jiān)管、治理高效,法律體系完備。
?。ǘ┰瓌t
有利于促進(jìn)發(fā)展。改革是為了促進(jìn)鐵路又好又快發(fā)展,提升運(yùn)輸能力,改善運(yùn)輸服務(wù),提高運(yùn)輸安全保障,增加自主創(chuàng)新能力,改變鐵路滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的局面。
有利于提高效率。無論何種形式的改革,均應(yīng)以降低鐵路運(yùn)行成本,提升行業(yè)整體效率作為一個(gè)基本原則,這也是衡量改革成功與否的重要標(biāo)尺。
有利于社會公平。鐵路運(yùn)輸市場進(jìn)入自由、投資多元化以及市場主體多樣化是新形勢的必然要求,改變社會資本難以進(jìn)入鐵路領(lǐng)域的局面,構(gòu)建統(tǒng)一開放、公平公正、競爭有序的鐵路運(yùn)輸市場。防止運(yùn)輸市場的區(qū)域分割、部門分割、企業(yè)分割和人為分割。
有利于綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)。綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)是新時(shí)期交通運(yùn)輸發(fā)展的重要任務(wù),鐵路改革要推動鐵路與其他運(yùn)輸方式的有機(jī)銜接,實(shí)現(xiàn)運(yùn)輸方式之間合理的分工協(xié)作。
(三)思路
遵循鐵路行業(yè)發(fā)展規(guī)律,從鐵路服務(wù)于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展全局出發(fā),堅(jiān)持市場化改革方向,系統(tǒng)設(shè)計(jì),統(tǒng)籌安排,合理劃分政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會、中央與地方責(zé)任,放寬準(zhǔn)入、價(jià)格和投資限制,重塑市場主體,激發(fā)企業(yè)發(fā)展活力。通過競爭性業(yè)務(wù)和非競爭性業(yè)務(wù)分開,全面引入競爭,推進(jìn)行業(yè)重組,構(gòu)建起統(tǒng)一開放、公平公正、競爭有序的鐵路運(yùn)輸市場。按照“權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力”的方向完善鐵路行業(yè)管理和監(jiān)管體制。
新時(shí)期深化鐵路體制改革的重點(diǎn)任務(wù)
?。ㄒ唬┩七M(jìn)鐵路行業(yè)重組
鐵路行業(yè)重組的關(guān)鍵,是處理好鐵路網(wǎng)絡(luò)性與競爭性、公益性與商業(yè)性的關(guān)系,處理好國家鐵路、地方鐵路與民間鐵路關(guān)系,形成專業(yè)化、集約化、高效性的產(chǎn)業(yè)組織和企業(yè)組織。鐵路行業(yè)重組分為兩個(gè)層面,一個(gè)層面是整個(gè)鐵路行業(yè)重組,明確鐵路行業(yè)的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu);另一個(gè)層面是在鐵路行業(yè)重組后,對微觀經(jīng)濟(jì)主體——新構(gòu)建的鐵路運(yùn)輸企業(yè)實(shí)施現(xiàn)代公司制改造。
考慮到鐵路行業(yè)重組具有長期性、復(fù)雜性和艱巨性特點(diǎn),為確保平穩(wěn)順利推進(jìn),需制定縝密的改革方案,分階段實(shí)施,系統(tǒng)考慮并妥善處理改革中可能出現(xiàn)的問題。改革時(shí)序和策略上按照先易后難、先貨后客、先內(nèi)后外(即先進(jìn)行鐵路行業(yè)內(nèi)部戰(zhàn)略性重組,然后全面放開鐵路市場)。
第一步,加快推進(jìn)鐵路貨運(yùn)改革。將鐵路總公司的貨運(yùn)功能進(jìn)行分離,新成立中國鐵路貨運(yùn)公司,其下可考慮設(shè)中國鐵路大宗物資運(yùn)輸公司、中國鐵路快運(yùn)公司、中國鐵路特種貨物運(yùn)輸公司、中國鐵路集裝箱多式聯(lián)運(yùn)公司等。中國鐵路貨運(yùn)公司定位為鐵路貨物運(yùn)輸和物流企業(yè),自身不擁有鐵路網(wǎng)資源。
第二步,穩(wěn)妥推進(jìn)鐵路客運(yùn)改革。分離鐵路總公司的高速鐵路客運(yùn)功能,成立中國高速鐵路客運(yùn)公司。其下可設(shè)中國南方高速鐵路公司和中國北方高速鐵路公司。分離中國鐵路總公司的普通客運(yùn)功能,成立中國普通鐵路客運(yùn)公司。中國高速鐵路公司定位為競爭性客運(yùn)企業(yè),全面參與市場競爭。中國普通鐵路客運(yùn)公司定位為(準(zhǔn))公益客運(yùn)企業(yè)。中國高速鐵路客運(yùn)公司和中國普通鐵路客運(yùn)公司不擁有鐵路網(wǎng)資源。
第三步,成立專門的鐵路路網(wǎng)公司。依托鐵路總公司現(xiàn)有的路網(wǎng)資源組建中國鐵路路網(wǎng)公司,負(fù)責(zé)鐵路網(wǎng)及其相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)以及路網(wǎng)的統(tǒng)一運(yùn)營調(diào)度。
第四步,成立專門的鐵路清算公司。依托鐵路總公司現(xiàn)有的財(cái)務(wù)清算職能,組建中國鐵路清算公司,負(fù)責(zé)鐵路客貨運(yùn)輸與路網(wǎng)公司的財(cái)務(wù)清算,清算規(guī)則向全社會公開。
第五步,撤銷鐵路總公司,組建中國鐵路投資和資產(chǎn)管理公司。由財(cái)政部出資組建,負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)資金的籌集、債務(wù)處理和路網(wǎng)建設(shè)。中國鐵路投資和資產(chǎn)管理公司的資本金由中央財(cái)政資金、省區(qū)市地方財(cái)政資金、大型央企投資構(gòu)成,同時(shí)吸納鐵路建設(shè)基金、鐵路債券、銀行保險(xiǎn)資金等。中國鐵路貨運(yùn)公司、中國高速鐵路客運(yùn)公司、中國鐵路清算公司由國資委負(fù)責(zé)績效考核;國家鐵路局對鐵路市場主體實(shí)施安全監(jiān)管和市場監(jiān)管。
第六步,推動鐵路客貨公司成為具有現(xiàn)代企業(yè)制度、符合運(yùn)輸業(yè)發(fā)展規(guī)律、高效率、有活力的現(xiàn)代鐵路運(yùn)輸企業(yè)。推動中國鐵路貨運(yùn)公司、中國高速鐵路客運(yùn)公司成為國資控股的混合所有制企業(yè),建立起能夠充分體現(xiàn)各方利益和訴求的科學(xué)、規(guī)范、透明的法人治理結(jié)構(gòu)。
?。ǘ┻M(jìn)一步放開鐵路運(yùn)輸市場
加快推進(jìn)前置性審批制度改革,清理鐵路領(lǐng)域在市場準(zhǔn)入操作層面實(shí)際存在的或明或暗、或直接或間接的障礙。加快制定和完善鐵路準(zhǔn)入的配套政策和實(shí)施細(xì)則,加緊制定和優(yōu)化市場統(tǒng)一準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),鼓勵有條件、具備資質(zhì)的社會資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和鐵路貨運(yùn)、高速客運(yùn)領(lǐng)域,給予其足夠的市場機(jī)會。無歧視地向有能力提供鐵路運(yùn)輸服務(wù)的國內(nèi)企業(yè)開放鐵路路網(wǎng)。推進(jìn)行業(yè)準(zhǔn)入政策與管理的公開化、公平化、程序化、規(guī)范化。
?。ㄈ┬纬墒袌龌F路運(yùn)價(jià)機(jī)制
價(jià)格是經(jīng)濟(jì)主體在市場運(yùn)行中調(diào)節(jié)供求關(guān)系、合理配置資源、獲取正常經(jīng)濟(jì)收益、參與競爭的重要機(jī)制。市場主體的多元化、運(yùn)輸需求多元化以及不同運(yùn)輸方式之間的競爭日趨增強(qiáng)等,使得建立以市場定價(jià)為主、國家宏觀調(diào)控為輔的鐵路運(yùn)價(jià)形成機(jī)制成為必然。鐵路企業(yè)依據(jù)運(yùn)輸市場的需求自主定價(jià),以適應(yīng)不同的市場需求。鐵路普通客運(yùn)方面,采取上限運(yùn)價(jià)制,在價(jià)格上限前提下,鐵路客運(yùn)企業(yè)根據(jù)供需進(jìn)行調(diào)整。高鐵客運(yùn)價(jià)格完全放開。鐵路貨運(yùn)運(yùn)價(jià),除軍事戰(zhàn)略物資由國家統(tǒng)一定價(jià)外,其他各類物資運(yùn)價(jià)完全放開。
?。ㄋ模┙∪嘣F路投融資體制
明確界定政府在鐵路發(fā)展中的財(cái)政支持范圍,重點(diǎn)支持公益性較強(qiáng)的鐵路運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)和運(yùn)輸服務(wù)。按照綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)要求,統(tǒng)籌規(guī)劃車輛購置稅、燃油稅、鐵路建設(shè)基金、民航發(fā)展基金、港口建設(shè)費(fèi)等專項(xiàng)稅費(fèi)的使用,發(fā)揮其在促進(jìn)鐵路運(yùn)輸發(fā)展和改革中的作用。拓寬融資渠道,運(yùn)用PPP模式,實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。加強(qiáng)激勵機(jī)制設(shè)計(jì),形成公平規(guī)范的公私合作機(jī)制。建立鐵路運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估、預(yù)警和控制機(jī)制,防范政府投資或政府擔(dān)保投資項(xiàng)目的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?,F(xiàn)有鐵路債務(wù)問題可以通過各級財(cái)政、社會資本、引入戰(zhàn)略投資者、特許經(jīng)營、上市、資產(chǎn)證券化等組合方案來解決。
(五)完善公益性鐵路提供機(jī)制
根據(jù)公益性程度對全國不同區(qū)位的鐵路線和運(yùn)輸服務(wù)進(jìn)行分類。依據(jù)不同屬性,合理界定政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)輸服務(wù)方面的責(zé)任。對于具有公益性屬性的鐵路線,中央和地方政府全部或部分承擔(dān)其建設(shè)職責(zé);對于具有商業(yè)性屬性的鐵路線,則可采取市場化建設(shè)和經(jīng)營機(jī)制,使其具備吸引其他經(jīng)營主體和外部資本進(jìn)入的條件。政府投入鐵路的資金實(shí)現(xiàn)??顚S?、透明和可監(jiān)管,防止資金轉(zhuǎn)移和挪用。同時(shí),在成本效益核算基礎(chǔ)上,政府通過簽訂公共服務(wù)合同的形式向鐵路運(yùn)輸企業(yè)購買具有公益性的運(yùn)輸服務(wù)或明確規(guī)定對部分業(yè)務(wù)提供運(yùn)營補(bǔ)貼。
(六)完善鐵路行業(yè)管理和監(jiān)管體制
將鐵路總公司實(shí)際負(fù)責(zé)的鐵路發(fā)展戰(zhàn)略、鐵路網(wǎng)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)制定等職能移交國家鐵路局,以保證全國鐵路發(fā)展和路網(wǎng)規(guī)劃的公正性和客觀性。根據(jù)不同鐵路網(wǎng)絡(luò)的性質(zhì),在中央與地方之間合理劃分鐵路的市場準(zhǔn)入、運(yùn)輸價(jià)格監(jiān)管等權(quán)限。考慮到鐵路安全質(zhì)量監(jiān)管、消費(fèi)者權(quán)益監(jiān)管需要依據(jù)現(xiàn)場調(diào)查和掌握的信息,進(jìn)一步加強(qiáng)鐵路區(qū)域和省級監(jiān)管機(jī)構(gòu)的能力建設(shè),構(gòu)建“國家-區(qū)域-省”三級鐵路監(jiān)管體系。
新時(shí)期深化鐵路體制改革的保障措施
(一)加強(qiáng)鐵路體制改革的領(lǐng)導(dǎo)和組織保障
鐵路體制改革意義重大,政策性強(qiáng),難度不小,需有中央高層強(qiáng)力領(lǐng)導(dǎo)。建議國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)牽頭,成立國務(wù)院鐵路改革領(lǐng)導(dǎo)小組,負(fù)責(zé)鐵路改革方案的制定。領(lǐng)導(dǎo)小組成員來自發(fā)改委、交通運(yùn)輸部、國家鐵路局、財(cái)政部、鐵路總公司等。組建國務(wù)院鐵路改革專家咨詢委員會,專家委員會成員主要來自于國家級政策研究智庫、部委科研機(jī)構(gòu)、高等院校、企業(yè)和專家學(xué)者等。
?。ǘ┘涌煨抻啞惰F路法》,為改革提供法律保障
修改《鐵路法》中關(guān)于法律適用范圍、市場主體、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、管理體制、價(jià)格等方面的條款,使其適應(yīng)新時(shí)期鐵路市場化改革的需要?!惰F路法》的適用范圍應(yīng)包括所有在中華人民共和國境內(nèi)從事鐵路運(yùn)輸建設(shè)、設(shè)備制造、運(yùn)營服務(wù)的市場主體;應(yīng)對鐵路監(jiān)管機(jī)構(gòu)和鐵路企業(yè)性質(zhì)作出適當(dāng)?shù)囊?guī)定;應(yīng)體現(xiàn)中央政府和地方政府在鐵路規(guī)劃建設(shè)中的職責(zé)分工,體現(xiàn)國家對不同類型鐵路區(qū)別對待的原則;應(yīng)體現(xiàn)各市場主體平等準(zhǔn)入、公平無歧視原則;放寬鐵路運(yùn)輸價(jià)格限制的條款,在競爭領(lǐng)域允許市場自由定價(jià),僅對存在自然壟斷環(huán)節(jié)和特殊類別運(yùn)輸服務(wù)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)格。
?。ㄈ┏浞掷眯畔⒕W(wǎng)絡(luò)技術(shù),為改革提供技術(shù)保障
充分利用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、北斗導(dǎo)航系統(tǒng)等信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù),建設(shè)鐵路運(yùn)輸大數(shù)據(jù)中心和公共服務(wù)信息平臺,為鐵路在成本核算、公平清算、科學(xué)調(diào)度、價(jià)格形成機(jī)制、運(yùn)輸全程實(shí)時(shí)可視等方面提供強(qiáng)大技術(shù)支撐。
(四)加強(qiáng)鐵路體制改革的理論和輿論宣傳保障
加強(qiáng)國內(nèi)外鐵路體制改革的理論和經(jīng)驗(yàn)總結(jié),抓住重點(diǎn)、要點(diǎn)和難點(diǎn),鼓勵學(xué)術(shù)爭鳴和改革方案探討。舉辦鐵路體制改革高層論壇,邀請知名專家、學(xué)者、企業(yè)家、政府官員、行業(yè)組織代表等參加,交流互動,集思廣益。加強(qiáng)政府、媒體、企業(yè)、行業(yè)組織、科研機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者間的溝通和互動,充分發(fā)揮各類媒體的輿論宣傳作用,形成輿論宣傳合力,讓利益相關(guān)者充分感受到改革的必要性、緊迫性,讓社會各界理解、支持和推進(jìn)鐵路體制改革。